Genese der Bürgerbeteiligung in der Raumordnung

Geschrieben von Prof. Dr. Axel Priebs in Allgemein

paragraphMit der Novellierung des Raumordnungsgesetzes (ROG) wurde 1998 auf Bundesebene die Möglichkeit einer Öffentlichkeitsbeteiligung in der Raumordnung, d. h. in der Landes- und Regionalplanung, geschaffen. Damit trug der Gesetzgeber dem Umstand Rechnung, „dass die angestrebte stärkere Umsetzungsorientierung der Raumordnung und die vorgesehene Erhöhung ihrer Bindungswirkungen eine stärkere Einbeziehung der Öffentlichkeit in raumordnerische Prozesse voraussetzt“. Im Zuge der Anpassung verschiedener Gesetze, so auch des Raumordnungsgesetzes, an europarechtliche Vorgaben wurde dann 2004 den Vorgaben der einschlägigen EU-Richtlinien aus dem Jahr 2003 zur verpflichtenden Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Aufstellung von Plänen und Programmen Rechnung getragen. Die aktuelle Fassung des ROG enthält in § 10 die Vorschrift, dass die Öffentlichkeit von der Aufstellung eines Raumordnungsplans zu unterrichten und ihr Gelegenheit zur Stellungnahme zum Entwurf des Raumordnungsplans und seiner Begründung zu geben ist. Aber wie ist es überhaupt zu einer gesetzlichen Verankerung der Bürgerbeteiligung in der Raumordnung gekommen?

Vor den genannten ROG-Novellen war eine Bürgerbeteiligung in der Landes- und Regionalplanung nicht vorgesehen oder gar vorgeschrieben. Allerdings war in Rechtswissenschaft und Planungspraxis schon längere Zeit über die Notwendigkeit einer solchen Beteiligung diskutiert worden. So widmete sich 1981 ein Themenheft der amtlichen Zeitschrift „Informationen zur Raumentwicklung“ der Frage, ob mehr Bürgerbeteiligung in der räumlichen Planung erforderlich sei. Zwar wurde in den Rechtswissenschaften die Frage einer direkten Einbeziehung der Öffentlichkeit in der Raumordnung wegen der nur mittelbaren Wirkung der Raumordnung auf Einzelne und aus verfassungspolitischen Gründen noch überwiegend ablehnend beantwortet, doch hat Professor Willi Blümel 1982 in einer Veröffentlichung der Hochschule für Verwaltungswissenschaft Speyer nicht nur eine umfangreiche Liste von Autoren aufgelistet, die sich gegen eine Bürgerbeteiligung in der Landes- und Regionalplanung aussprachen, sondern auch eine entsprechende Liste von Befürwortern. Er selbst kam damals zu dem Ergebnis, dass bei der „hochstufigen Landesplanung ebenso wie bei der Regionalplanung von einem verfassungsrechtlich bedenklichen Beteiligungsdefizit grundsätzlich nicht gesprochen werden“ könne, anders sah er es nur bei landesplanerischen Standortvorsorgeplanungen.

Die Notwendigkeit einer Bürgerbeteiligung wurde Anfang der 1980er-Jahre nicht nur mit Blick auf Raumordnungspläne, sondern auch auf das Raumordnungsverfahren diskutiert. Obwohl auch bezüglich dieses raumordnerischen Prüfverfahrens die herrschende Meinung ablehnend war, befürwortete die Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO) in ihrer Entschließung vom 1. Januar 1983 die Bürgerbeteiligung insbesondere für Fälle, in denen raumordnerische Aussagen für Einzelprojekte erfolgten. Allerdings wurde eine mittelbare Bürgerbeteiligung über die örtlich zuständigen Gemeinden favorisiert. Erst mit der Einführung der UVP-Pflicht wurde die Öffentlichkeitsbeteiligung für die Länder verpflichtend. In ihrem noch recht aktuellen Beschluss vom 24. Oktober 2011 hat die MKRO vor dem Hintergrund der Auseinandersetzungen um das Bahnprojekt „Stuttgart 21“ die Bedeutung der frühzeitigen Bürgerbeteiligung im Raumordnungsverfahren, das den eigentlichen Genehmigungsverfahren vorgelagert ist, ausdrücklich unterstrichen. Diese „Vorerörterung“ zu einem früheren Zeitpunkt sei besonders deswegen wichtig, so die Ministerinnen und Minister, weil das Projekt dann zwar schon konkretisiert, jedoch noch nicht verfestigt und damit noch gestaltbar sei.

 Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die Bürgerbeteiligung in der Raumordnung heute nicht nur unumstritten, sondern auch verbindlich geregelt ist. Da einige Träger der Regionalplanung auch schon vor Einführung der verbindlichen Öffentlichkeitsbeteiligung diese freiwillig durchführten, liegen inzwischen auch langjährige Erfahrungen vor. Allerdings stellt sich auch bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen die Frage, zu welchem Zeitpunkt die Bürgerbeteiligung sinnvoll ist: vor oder nach den Entwürfen der Behörden?

Prof. Dr. Axel Priebs

Der Diplom-Geograf ist seit der Bildung der neuen Gebietskörperschaft "Region Hannover" im Jahr 2001 Dezernent für Umwelt, Planung und Bauen und gleichzeitig als Erster Regionsrat der Vertreter des Regionspräsidenten. Er ist Honorarprofessor für Angewandte Geografie und Raumordnung, Mitglied der Akademie für Landesplanung und Raumforschung sowie der Deutschen Akademie für Städtebau und Landesplanung.

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