Vom Zuschauer zum Gegner – die juristische Toolbox der Projektgegner

Geschrieben von Prof. Dr. Ralf Leinemann in Allgemein

schild in die luftBedeutende Großprojekte geraten zunehmend unter den Druck weiter Kreise der Öffentlichkeit. Wo früher einzelne politische Lager gegen bestimmte Vorhaben protestierten, geht der Protest heute von einem breiten Querschnitt der Bevölkerung aus. Selbst ordnungsgemäß durchgeführte Genehmigungsverfahren verhindern Proteste gegen Großvorhaben mittlerweile nicht mehr. Zudem gibt es typische Versäumnisse, die den Gegnern eines Projekts Angriffspunkte liefern. Aus juristischer Sicht stellen dabei die betreffenden Genehmigungen das primäre Angriffsziel dar, um mittels Partizipation Projekte zu blockieren.

Weite Teile der Bevölkerung bringen generell Verständnis für Proteste gegen große Bauprojekte auf. Schon auf den bloßen Begriff „große Bauprojekte“ reagiert die Mehrheit spontan negativ – trotz der Assoziation mit Arbeitsplätzen, Fortschritt und Wachstum. Auf eine vom Allensbacher Institut für Demoskopie im September 2011 durchgeführte Erhebung antworteten auf die Frage „Haben Sie dafür Verständnis, wenn Bürger gegen große Bauprojekte protestieren, oder haben Sie dafür kein Verständnis?“ beachtliche 76 % der Befragten, dass sie dafür „grundsätzlich Verständnis“ hätten. Die Frage „Haben Sie dafür Verständnis, wenn Bürger gegen große Bauprojekte protestieren, auch wenn die Bauprojekte bereits beschlossen und genehmigt sind, oder haben Sie dafür kein Verständnis?“ wurde von 68 % der Befragten dahingehend beantwortet, dass sie dafür Verständnis hätten. Verständnis besteht insbesondere auch für den „Widerstand der Betroffenen“ – und zwar auch gegen Mehrheiten.

 Angriffspunkte für den Widerstand der Gegner eines Projekts liefern dabei typische Versäumnisse von Vorhabenträgern:

  • Der Vorhabenträger kommuniziert nur unzureichend mit Behörden, Kommunen, Politik und Öffentlichkeit. Eine derartige Kommunikation ist bei kommunalen Unternehmen selbstverständlicher.
  • In vielen Fällen fehlt die Qualitätssicherung der Antragsunterlagen, weil bei ihrer Erstellung auf das erforderliche kompetente Projektmanagement verzichtet wird.
  • Angesichts der erweiterten Klagerechte von Verbänden werden die gesteigerten Anforderungen an die Antragsunterlagen unterschätzt.
  • Vielfach fehlt eine konsequente und permanente Verfahrensbegleitung.
  • Zudem wird auf den Sofortvollzug von Genehmigungen verzichtet. Dies begründet die Gefahr, dass Änderungen der Genehmigung erforderlich werden oder die Planrechtfertigung durch neue Sachverhaltsaspekte später wegfällt. In all diesen Fällen fällt es den Projektgegnern leicht, die juristische Toolbox zu öffnen und deren Instrumentarien wirkungsvoll einzusetzen.

1. Angriff gegen eine staatliche Entscheidung

Große Bau- und Infrastrukturprojekte dürfen nur realisiert werden, wenn sie durch einen Planfeststellungsbeschluss, einen Bebauungsplan oder eine spezialgesetzlich geregelte Genehmigung legitimiert sind. Diese staatlichen Entscheidungen stellen den zentralen juristischen Angriffspunkt der Projektgegner dar. Auch das Denkmalschutzrecht kann bei der Behinderung von Projekten eine nicht zu unterschätzende Rolle spielen.

2. Angriff durch breite Mobilisierung

Projekte können auch durch eine breite Mobilisierung der Bevölkerung angegriffen werden. Den rechtlichen Rahmen bilden auf kommunaler Ebene das Bürgerbegehren bzw. der Bürgerentscheid als Instrumente der direkten Demokratie. Dabei steht es der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens nicht entgegen, wenn es sich auf ein Vorhaben bezieht, dem außerordentliche Bedeutung für den Wirtschaftsstandort zukommt. Im Rahmen eines Bürgerbegehrens können die Bürger beantragen, dass sie anstelle des Rates über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst entscheiden. Das Begehren muss von einer bestimmten Anzahl der Bürger unterzeichnet sein. Zu unterscheiden ist zwischen dem initiierenden Begehren, mit dem etwas Neues erreicht werden soll, und dem kassierenden Begehren, das die Durchführung eines beschlossenen Projekts verhindern soll. Von Bedeutung ist, dass dem Bürgerbegehren grundsätzlich Suspensivwirkung bis zur Feststellung des Ergebnisses des Bürgerentscheids zukommt. Das bedeutet, dass ein Projekt zumindest bis Ende der Abstimmung nicht realisiert werden darf. Der Bürgerentscheid ist dadurch gekennzeichnet, dass von den Bürgern über die gestellte Frage nur mit Ja oder Nein abgestimmt werden kann. Dabei kommt es auf die Mehrheit der gültigen Stimmen an, wobei allerdings ein Mindestquorum erreicht werden muss. Der Bürgerentscheid hat die Wirkung eines Ratsbeschlusses und kann vor Ablauf von zwei Jahren auf Initiative des Rates nur durch einen neuen Bürgerentscheid abgeändert werden.

3. Zivilrechtliche Ansprüche

Projektgegner können auch zivilrechtliche Ansprüche geltend machen, um Projekte zu verhindern. So kann ein Nachbar sich auf sein Eigentumsrecht am Grundstück stützen, das die Befugnis umfasst, Einwirkungen wie etwa Beschädigung, Benutzung oder Immissionen auf dieses auszuschließen (§ 903 BGB). Der Abwehranspruch besteht dagegen nicht bei nur unwesentlichen Einwirkungen auf ein Grundstück (§ 906 BGB), was an der Überschreitung von Grenz- oder Richtwerten etwa aus dem Immissionsschutzrecht festzumachen ist.

4. Angriff bei Ausschreibung: Mehrkosten aus verzögerter Vergabe

Ein probates Mittel, um ein Projekt zu blockieren, ist es, dessen Kosten in die Höhe zu treiben. Ist die öffentliche Hand Vorhabenträger, so wird sie die zur Realisierung des Projekts notwendigen Leistungen im Regelfall im Wege einer Ausschreibung beschaffen müssen. Hier kann es zu Verzögerungen bei der Auftragsvergabe kommen, wenn Unternehmen ein Vergabenachprüfungsverfahren nach dem Vierten Teil des GWB (§§ 97 ff. GWB) einleiten. Zudem kann die Vergabe durch politischen Druck, eine zeitintensive „Schlichtung“, einen Zwist zwischen den Ministerien, der die Mittelfreigabe blockiert, und falsche Budgetberechnungen, welche die Prüfinstanzen auf den Plan rufen, verzögert werden – oft um Monate oder gar Jahre (z. B. Projekt Stuttgart 21, Schiffshebewerk Niederfinow). Aufgrund der Verzögerungen wird schon vor Vertragsschluss klar, dass Mehrkosten wegen einer verlängerten Bauzeit sowie gestiegener Preise (z. B. für Beton und Stahl) entstehen werden. Dann stellt sich die Frage nach dem Vergabeverfahrensrisiko: Wer trägt die Kosten einer verzögerten Vergabe?

Sorgfältige rechtliche Vorbereitung von großen Bauprojekten ist essentiell

In einem dicht besiedelten Land wie Deutschland muss sich jeder, der ein Bau-, Infrastruktur- oder Industrieprojekt betreibt, des Umstandes gewahr sein, dass das Vorhaben die Aufmerksamkeit interessierter Kreise finden und bei einem gewissen Teil der Bevölkerung Ablehnung hervorrufen wird. Ob die ablehnende Haltung zu einem Projekt zur Mehrheitsmeinung oder wenigstens zu einer so starken Tendenz wird, dass die Durchsetzbarkeit des Vorhabens in Gefahr gerät, hängt auch von einer sorgfältigen rechtlichen Vorbereitung ab. Die oben dargestellte Toolbox potenzieller Projektgegner muss schon in der Konzipierungsphase antizipiert und im Hinblick auf das konkrete Vorhaben berücksichtigt werden. Je größer ein Projekt ist, umso wahrscheinlicher ist eine breite öffentliche Diskussion. Wer früher noch dachte, mit einer diskreten Abwicklung unter rein formalistischer Betrachtung abwegungserheblicher Fragen könne ein Projekt quasi geräuschlos zur Realisierung gebracht werden, muss heute umdenken. Nur wenn in der Konzipierungsphase alle möglichen Hinderungsgründe und Gegenargumente sorgfältig zusammengetragen und abgewogen werden, ist eine Projektvorbereitung getroffen, die zu einer realistischen Einschätzung der Machbarkeit führt. Hierbei sollten alle am Projekt beteiligten Disziplinen wie z.B. Anwälte und Krisen- bzw. Kommunikationsberater möglichst frühzeitig zusammenarbeiten, um ein konzertiertes und damit erfolgreiches Projektmanagement sicherzustellen.

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Prof. Dr. Ralf Leinemann

Prof. Dr. Leinemann ist Seniorpartner der auf Bau- und Vergaberecht spezialisierten Wirtschaftskanzlei Leinemann Partner Rechtsanwälte. Er ist anwaltlicher Berater bei einer Vielzahl von Großprojekten insbesondere im Infrastrukturbereich. Neben seiner anwaltlichen Tätigkeit ist er als Schiedsrichter und Lehrbeauftragter an der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin tätig.

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